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平平之凡记 行政法小观
01裁判要点
在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。02裁判文书
甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）甘行终378号
上诉人（原审原告）杜学文。
被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。
上诉人杜学文因其诉武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）行政强制一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2018）甘03行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2007年，武威市凉州区跌石沟煤矿、武威市凉州区牛头沟煤矿系列入整合方案的煤矿企业。
2009年7月6日，整合后的企业名称经预核准为武威市凉州区西赢煤矿，本案原告杜学文以武威市凉州区西赢煤矿负责人（投资人）的名义参与该煤矿相关事宜。
2012年8月17日取得采矿许可证，采矿权人、矿山名称：武威市凉州区西赢煤矿，生产规模：6万吨/年。随着煤炭行业化解过剩产能工作的推进，凉州区政府积极推动辖区内煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组。
2017年5月10日，甘肃省发展和改革委员会发布《关于对全省2017年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的公示》，主要内容为：全省2017年计划关闭退出煤矿10处（包括产能63万吨的煤矿），退出产能240万吨，凉州区西赢煤矿在计划关闭之列。2017年6月14日，凉州区政府作出《关于印发凉州区2017年煤矿关闭工作实施方案的通知》（凉政发〔2017〕134号），主要内容为：为贯彻落实国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）、国家能源局《关于印发2016年能源工作指导意见的通知》（国能规划〔2016〕89号）和甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作领导小组办公室《关于研究我省落后产能煤矿排查及处置方案的通知》精神，有序推进全区煤矿关闭退出工作，有效化解煤炭行业过剩产能，结合该区实际，制定本方案。该方案包括：总体要求、工作目标（对兼并重组煤矿达不到相应产能标准的武威市大口子煤矿、凉州区西赢煤矿2户煤矿实行一次性淘汰关闭）、关闭时间、关闭标准、工作职责分工（区安监局协调上级有关部门退还关闭煤矿储存的安全生产风险抵押金；区国土局协调上级有关部门核实和退还关闭煤矿资源采矿权上缴价款；区工信局积极配合区安监局向省上和国家申请小煤矿关闭补偿资金，严格管理补偿专项资金，确保专款专用于小煤矿退出补偿、职工安置等）、组织机构、工作要求七个方面内容。
一审法院认为，原告杜学文是武威市凉州区西赢煤矿投资人，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的其他与行政行为有利害关系的人，有权提起诉讼。
《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）明确提出：加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要，是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求。以电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点，按照《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号）、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号）、《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）、《产业结构调整指导目录》以及国务院制订的钢铁、有色金属、轻工、纺织等产业调整和振兴规划等文件规定的淘汰落后产能的范围和要求，按期淘汰落后产能。各地区可根据当地产业发展实际，制定范围更宽、标准更高的淘汰落后产能目标任务。近期重点行业淘汰落后产能的具体目标任务是：煤炭行业：2010年底前关闭不具备安全生产条件、不符合产业政策、浪费资源、污染环境的小煤矿8000处，淘汰产能2亿吨。提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案，并分解落实到各省（区、市）相关部门；要求根据国家下达的淘汰落后产能目标任务，制定实施方案，将目标任务分解到市、县，落实到具体企业；将拟淘汰落后产能企业名单报工业和信息化部、能源局，各省、自治区、直辖市人民政府。
2016年2月1日，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），明确为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展，提出在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3至5年时间，再退出产能5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量。2016年3月22日，国家能源局发布《国家能源局关于印发2016年能源工作指导意见的通知》（国能规划〔2016〕89号），该指导意见明确，继续淘汰9万吨/年及以下煤矿，全年力争关闭落后煤矿1000处以上，合计产能6000万吨的目标。2017年甘肃省相关部门印发了《甘肃省2017年煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》，稳步推进我省煤炭行业化解过剩产能工作。
从查明的情况看，西赢煤矿自2009年7月6日整合企业名称预核准后，仅取得采矿许可证，未取得安全生产、营业执照等合法手续，其在办理相关手续的过程中，国家政策与省级相关部门贯彻国家政策的要求发生相应变化。西赢煤矿因兼并重组过程中达不到相应产能标准，被列入甘肃省2017年计划关闭退出煤矿之列。
本案被诉凉政发〔2017〕134号通知，是凉州区政府为有序推进辖区煤矿关闭退出工作，有效化解煤炭行业过剩产能，针对其各职能部门制定的工作方案。凉政发〔2017〕134号通知，是根据国务院、国家相关部门联合下发的一系列文件以及甘肃省各相关部门下发的文件而制定出来的工作实施方案，该方案从实体内容上看，并不违反上述文件规定精神，符合国家长远的规划发展。原告主张被告作出的工作实施方案不合法的观点，缺乏法律、法规与规范性文件依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杜学文的诉讼请求。
上诉人杜学文上诉称，本案中被诉的《通知》没有依据行政处罚法作出，没有赋予上诉人陈述事实、要求听证、进行抗辩等权利，违反正当程序原则。一审判决适用法律错误，请求撤销原判，改判确认该《通知》违法。
被上诉人凉州区政府答辩称，被上诉人没有违反程序性规定，上诉人的起诉属于重复起诉，请求予以驳回。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，杜学文因请求确认凉州区政府对其煤矿不能经营造成的损失不予补偿行为违法一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2017）甘03行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月28日作出（2017）甘行终412号行政裁定，以其2017年1月16日提起该案之诉时，被上诉人尚未对其所投资建设的煤矿作出关闭的行政行为，上诉人提起该案之诉讼没有法定的权利依据为由，裁定撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2017）甘03行初17号行政判决，驳回杜学文的起诉。并在裁定书中明确告知上诉人可在被上诉人实际作出关闭行政行为之后，依据相关法律、法规及政策另行主张其有关权利。
本院认为，上诉人杜学文2017年1月16日请求确认凉州区政府对其煤矿不能经营造成的损失不予补偿行为违法时，本案被诉行政行为尚未作出，故上诉人对被诉行政行为不服，在本案中的起诉尚属首次，不属于重复起诉。
在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。本案中，被上诉人凉州区政府在作出凉政发〔2017〕134号通知前，未依法将有关权利义务告知上诉人杜学文，并听取其陈述、申辩，侵犯了其知情权和陈述、申辩权，违反了程序正当的要求，属于程序违法。鉴于该通知已被执行完毕，应当判决确认其违法。一审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，其请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2018）甘03行初8号行政判决；
二、确认被上诉人武威市凉州区人民政府2017年6月14日作出的凉政发〔2017〕134号《关于印发凉州区2017年煤矿关闭工作实施方案的通知》中涉及西赢煤矿关停的内容违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人武威市凉州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
审 判 员 徐文娟
审 判 员 张宏娟
二〇一八年十二月二十一日
法官助理 马中林
书 记 员 邓姣姣
