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当前，土地类纠纷呈逐年增多态势，许多地区农村土地管理工作长期不规范，由此产生的土地权属争议与土地承包经营纠纷频繁发生。而且农村土地纠纷通常形成的时间跨度大、成因复杂，许多纠纷是多种历史和现实因素叠加和共同作用的结果。在实践中对于农村土地权属争议与土地承包经营纠纷也往往存在认定不清的问题，本文笔者尝试通过一个案例帮助大家加以区分。

1982年甲某开始在甲村的A土地种植柠条，1985年县政府为其颁发《林权证》，其后甲某继续在该土地上种植柠条并经营至今。2019年乙村村民小组向当地政府提出申请，确认B土地承包经营权，后政府向该村民小组颁发《草原承包权证》。但A土地与B土地存在100余亩重合，现乙村村民小组以甲某侵权为由提起诉讼。

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首先我们看看相关规定：

《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

《中华人民共和国森林法》第二十二条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。

《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：

（一）土地侵权案件；

（二）行政区域边界争议案件；

（三）土地违法案件；

（四）农村土地承包经营权争议案件；

（五）其他不作为土地权属争议的案件。

我们在了解了法律规定后，试着从以下两个方面对案件进行分析。

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从实体法律关系方面分析

农村土地承包经营纠纷是指农村土地承包方与发包方之间或不同的承包方之间就履行土地承包合同、承包经营权确认、流转、调整、收回或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的民事纠纷。土地权属争议处理，是指在土地所有权或者使用权等权利发生权属争议时，行政机关作出的确认土地权属关系的行政行为，解决的是土地所有权、土地使用权等相关权利归谁所有的问题。最高人民法院在（2020）最高法行申12423号行政裁定书中认为：农村土地承包经营权纠纷与土地权属争议两者相区别的核心要点在于权利来源。

结合最高院观点，二者从权利来源上来看，土地权属争议往往源自于行政机关的行政确认行为在同一块土地产生矛盾，其具有很强的行政属性，必然要经过行政机关的处理程序，需要行政机关对土地权属、用途、四至等进行界定。而土地承包经营权，其权利来源于发承包关系，一般是在土地权属、用途、四至清晰的基础上产生的纠纷，在行政层面并不存在冲突与争议，是完全的民事属性，可以通过民事手段解决，并不必须由行政机关解决。

那么回到案例中，本案的纠纷是甲某对案涉土地（林木林地）依据政府颁发的《林权证》确认享有林地的使用权及林木所有权，乙村村民小组则是依据政府颁发的《草原承包权证》确认草地的承包经营权。首先二者涉及两个不同的村集体，其次二者分别均持有政府颁发的权属证书，且双方对于土地的用地类型、四至等均存在分歧。因此其明显需要行政机关对该地块权属、用途、四至等进行界定，并不能仅仅依靠民事手段解决，故不属于土地承包经营权纠纷，应当按照土地权属争议的规定及程序进行处理。

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从处理程序方面分析

农村土地承包经营权纠纷的解决途径包括协商、调解、仲裁、民事诉讼，若调解不成，纠纷当事人可以提起仲裁或者民事诉讼。而土地权属争议处理属于土地确权类型的行政裁决，其结论具有基础效力，效力在于使土地权属关系通过行政处理和决定得以确认。如林权争议发生后当事人应当主动沟通进行协商，在协商不成后可向林权争议处理机构申请处理。林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉、复议或者向人民法院提起诉讼。

本案中，甲某的林地与乙村村民小组承包地相邻且存在重叠，双方的土地边界不清，土地利用类型不明，可先经由双方协商，协商不成由县政府将之作为土地权属争议进行受理并作出处理。如对处理决定不服可通过申诉、复议或提起行政诉讼的方式主张权利，但并不能直接通过民事诉讼途径解决。

综上所述，土地承包经营纠纷与土地权属争议有一定相似性，但从实体层面和处理程序上有着截然不同的法律特征。农村土地承包法施行以后，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营关系已成为脱离其他土地法律关系的一种民事法律关系类型。而土地权属争议处理在土地确权特定领域依当事人申请而启动，由行政机关居中裁决行使准司法权力，是依法行政和现代社会治理的有机组成部分。下一篇笔者将继续分析本案，讨论在明确案件法律关系后具体应当如何处理。

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