来源
北京京尹律师征拆团队 2024年07月28日 15:00 北京
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01
裁判要点
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。向承包经营权人颁发农村土地承包经营权证，是县级以上地方人民政府的法定义务，但人民政府颁发承包经营权证，并不是赋予承包经营权的土地确权行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。
02
裁判文书
广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
上诉人（一审原告）：何**，女，1965年10月2日出生，壮族，住上思县。委托诉讼代理人：林**，男，1960年6月10日出生，壮族，住上思县，系何**的丈夫。被上诉人（一审被告）：上思县人民政府。法定代表人：覃*，县长。一审第三人：零*忠，男，住上思县。一审第三人：零*凡，男，住上思县。
上诉人何**因与被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）、一审第三人零*忠、零*凡履行土地确权法定职责一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法规定第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。经审查，本案中，何**与零*忠对涉案土地使用权发生纠纷后，上思县人民法院已于2018年5月24日作出（2018）桂0621民初255号民事裁定，告知该纠纷属土地权属争议，应由行政机关进行确权，而不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应向行政机关申请确权。何**后来向思阳镇政府申请对涉案土地进行确权有事实根据和法律依据。应当指出的是，何**虽以信访形式向思阳镇政府反映诉求，但实质是明确要求思阳镇政府对涉案土地的使用权进行确权，思阳镇政府应当依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行调处，作出行政处理决定，而不宜以信访处理来代替行政处理。本案中，既然何**已经书面（含信访）申请，明确要求思阳镇政府对涉案土地的使用权进行确权，本案诉讼请求也是要求对涉案土地的使用权进行确权，故此，应将思阳镇政府列为被告。虽然,个人之间土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，上思县政府也有职责直接进行处理，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告申请的证据，而本案中，何**并没有证据证明其在诉讼前已经向上思县政府申请对涉案土地的使用权进行确权。退一步而言，按照何**自述，其曾用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县政府主要负责人，但该性质也是不服思阳镇政府对其作出思政报【2019】60号《关于何**信访事项答复意见书》而申请的复议，即使有证据证实该复议申请已经寄到上思县政府而上思县政府逾期不予复议，也只能针对上思县政府对何**申请相关复议不作为的起诉，而根据相关法律、法规的规定，信访处理、行政处理及行政复议、行政诉讼是解决行政争议不同的法定途径，涉及土地使用权争议要经过行政处理后，还应经过行政复议前置方能提起诉讼，而本案均缺乏相关程序的事实和证据，仅凭何**自述其曾用快递的方法把申请复议及有关材料寄给上思县政府，何**就直接起诉请求判决上思县政府对涉案土地进行确权，没有事实根据和法律依据。换言之，根据何**的诉讼请求、诉讼目的及其提供的起诉材料，上思县政府不是适格被告。何**把上思县政府列为解决其涉案土地的使用权进行确权的被告，而不把思阳镇政府列为被告，属于错列、漏列被告。
同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。经审查，上思县政府不是适格被告，而如若何**变更被告后对思阳镇政府提起诉讼的案件，不属于中级人民法院管辖第一审案件的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，本案第一审应由上思县人民法院管辖。
综上，何**向一审法院起诉，将上思县政府列为被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项的规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项规定，本案应当裁定驳回起诉。何**变更被告后可以另行向上思县人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项、第十四条、第十五条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条第一、三项的规定，裁定驳回何**的起诉。
何**上诉称，根据上思县人民法院（2018）桂0621民初255号民事裁定指引，何**多次找思阳镇政府解决，思阳镇政府告知申请土地确权是当事人的权利，继承人没有权利要求，故何**于2018年8月29日向上思县政府申请确权，但其却作出信访答复。为此，何**于2019年10月16日向上思县政府申请复议，至今上思县政府仍不作为。2020年5月7日，何**将确权申请及材料邮寄上思县政府县长，但其拒收，将材料退回。一审法院认定事实错误。何**向思阳镇政府递交的是确权申请，而非以信访形式反映诉求；何**虽曾向上思县政府申请复议，但因其不作为，何**又向上思县政府递交了确权申请书。上思县政府是本案适格被告。一审法院不经开庭审理，未经双方当事人举证、质证和辩论，即作出裁定不当。一审判决认定事实错误，何**位于“汪党”的水田是0.7亩，并非0.55亩，且何**没有与零*忠互换土地。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持何**的诉讼请求。
本院经审理，确认一审法院查明的事实。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据上述规定，向承包经营权人颁发农村土地承包经营权证，是县级以上地方人民政府的法定义务，但人民政府颁发承包经营权证，并不是赋予承包经营权的土地确权行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。
本案中，何**请求上思县政府登记确认其享有“汪党”0.7亩水田的承包经营权，应当举证证实其对涉案土地已经取得无争议的承包经营权。何**诉称，其持有的《上思县<土地承包经营权证书>申请登记卡》（以下简称登记卡）上填有“汪党”0.7亩水田，但时任组长却在承包证上将“汪党”0.7亩水田误填为“七角”0.65亩水田，零*忠持有的登记卡及承包证均登记了“多丁”0.5亩水田，“汪党”又名“多丁”，由于时任组长误填及零*忠伪造登记，导致何**的承包地被零*忠侵占使用。经本院询问，何**主张其所在的上思县村民小组并未与所有的承包人签订承包合同，而是向承包人填发登记卡，该登记卡实为承包合同。再结合何**提交的证据材料分析，本案纠纷实质为何**、零*忠及其所在的村民小组之间关于争议地的承包经营权纠纷，属于平等主体之间的民事纠纷，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定的承包纠纷解决机制解决。在争议地的承包经营权没有确定之前，何**请求上思县政府向其颁发争议地的农村土地承包经营权证，缺乏事实和法律依据。同时，上思县政府并不负有直接赋予何**争议地承包经营权的确权职责，何**的本案起诉不符合履行职责之诉的法定起诉条件。何**可先向其所在村集体申请协调处理争议地的承包纠纷，也可以通过向农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼的途径予以救济。
综上，一审法院裁定驳回何**的起诉结果正确，本院予以维持。何**的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
（来源：（2020）桂行终1018号）
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