来源

法客帝国

裁判要旨国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，故不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。

案情简介一、2012年6月，太谷县政府作出征收公告，决定对城南片区的建筑物和土地实施分期、分片征收，征收对象既有国有土地上的房屋，也有集体土地。孟伟的房屋位于征收范围内。二、孟伟以太谷县政府作出的征收决定违法，严重侵害其知情权和参与权为由，向晋中中院起诉，请求撤销征收公告，并判令太谷县政府立即停止违法征收行为。晋中中院认为，被诉征收公告将建筑物和土地一并征收的表述不符合相关规定，应确认违法。故判决：确认被诉征收公告的主要内容合法；确认被诉征收公告中涉及集体土地的内容违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。三、孟伟不服，上诉至山西高院。山西高院判决：驳回上诉，维持原判。四、孟伟仍不服，向最高法院申请再审，主张案涉项目未履行征收集体土地所需履行的审批手续，也未对相关人员进行安置。最高法院认为，考虑到被诉征收公告涉及面广，在孟伟未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法，但不宜予以撤销；原审判决涉及国有土地上房屋的征收部分合法、涉及集体土地的征收部分违法，并无明显不当。最高法院裁定：驳回孟伟的再审申请。

裁判要点国有土地上房屋的征收与集体土地的征收存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。从本案征收公告确定的征收对象看，既有国有土地上的房屋，也有集体土地，但太谷县政府却统一根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收公告，并组织实施征收行为。本案征收公告涉及集体土地部分的征收，太谷县政府既无作出征收决定的法定职权，亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序，还存在适用法律错误等问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，理应予以撤销。但是考虑到被诉征收公告涉及面广，在孟伟未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应当判决确认违法，但不宜予以撤销。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。一、因征收国有土地上的房屋和集体土地的程序不同，故应当采取不同的征收程序分别对国有土地上的房屋和集体土地进行征收。二、征收集体土地，应当按权限由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施。征收农用地的，还应当先行办理农用地转用审批。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因此，针对法院确认违法的行政行为，当事人可请求赔偿损失。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

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相关法律规定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第五百九十号）

第二条  为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第四条  市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

‍第十三条第三款  房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

《中华人民共和国土地管理法》

第四十四条  建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条  征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条  国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十四条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

法院判决

以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：
国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地上的房屋，又征收集体土地。二者的区别表现在以下几个方面：其一，从征收对象看，前者的征收对象是国有土地上的房屋，国有土地使用权与房屋一起征收；后者的征收对象是集体土地，地上的房屋则随着集体土地一并征收。其二，从征收主体及实施主体看，国有土地上房屋的征收，由市、县级人民政府根据法定程序作出征收决定，由市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施具体的征收与补偿工作；而征收集体土地，需要省、自治区、直辖市人民政府甚至是国务院批准，由市、县级以上人民政府予以公告并组织实施。其三，从征收程序看，由于涉及土地用途的变更以及耕地保护等问题，在征收集体土地时，在办理征地审批手续之前，原则上应当先行办理农用地转用审批，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。而国有土地上房屋的征收，因本身就属于国有土地，不存在农用地转用及审批的问题。其四，从法律依据看，前者主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行，而后者的法律依据则是《中华人民共和国土地管理法》。可见，确定征收的对象是国有土地上的房屋还是集体土地，具有重要意义。本案中，从被诉征收公告确定的征收对象看，既有国有土地上的房屋，也有集体土地，但太谷县政府却统一根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出征收决定，并组织实施征收行为。根据前述分析，其中涉及集体土地部分的征收，太谷县政府既无作出征收决定的法定职权，亦违反了《中华人民共和国土地管理法》规定的诸如农用地转用审批等法定程序，还存在适用法律错误等问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，理应予以撤销。但考虑到被诉征收公告涉及面广，在孟伟未能举证证明多数被征收人不同意征收的情况下，撤销该征收公告可能会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，应当判决确认违法，但不宜予以撤销。鉴于本案还涉及国有土地上房屋的征收，而就该部分的征收而言，从原审查明的事实看，是符合法律规定的。因而原审判决涉及国有土地上房屋的征收部分合法、涉及集体土地的征收部分违法，并无明显不当。孟伟主张案涉项目并非为了社会公共利益，而是为了商业开发，不符合征收的法定条件。根据原审查明的事实，案涉项目是政府组织实施的对基础设施落后地段进行旧城区改建而实施的征收，具有社会公共利益的属性。至于政府在组织实施过程中通过合法正当程序并以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾，故孟伟有关本案征收是为了商业开发而非为了社会公共利益，并据此请求撤销被诉征收公告的该项再审理由，本院不予支持。

案件来源孟伟、山西省太谷县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书，[最高人民法院（2016）最高法行申1863号]。

延伸阅读关于征收集体土地与征收国有土地上房屋的区别的案例裁判规则一：征收集体土地时，集体土地上的房屋仅作为地上附着物给予补偿，其补偿不含土地使用权的补偿；征收国有土地上房屋时含有同时收回国有土地使用权的补偿。案例1：曾玉英与柳州市人民政府其他二审行政判决书[广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行终字第115号]认为，“《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥》第二十五条第一款第（三）项规定：房屋及其他建筑物、构建物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。本案中柳州市政府所作出的《补偿安置方案批复》确定的补偿标准是按重置价格并结合成新确定补偿费，符合上述法规规定。征收集体土地时土地补偿费单独计付，集体土地上的房屋仅作为地上附着物给予补偿，其补偿不含土地使用权的补偿，不同于征收国有土地上房屋时含有同时收回国有土地使用权的补偿，因此柳州市政府确定的对集体土地上房屋具体补偿标准2800元／㎡，并不低于目前市场的房屋重置价格；选择产权调换的，可按1：1.2的比例调换安置房，若选择产权调换的，所得的房产面积不低于被拆迁房屋面积。故上诉人主张补偿标准过低事实依据不足。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条‘征收农村集体土地时未就征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。’的规定，是指征地时未纳入城市规划区，且征收与补偿安置不同时进行的情形，本案不属于该情形，不能适用该规定。上诉人主张对其农村集体土地上的房屋的补偿价格应以类似国有土地上房屋的市场价格补偿的理由不成立，本院不予支持。”裁判规则二：征收国有土地上房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收集体土地上房屋适用土地管理法及其实施条例的相关规定，也可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。案例2：周建明与如皋市国土资源局行政征收二审行政裁定书[南通市中级人民法院（2017）苏06行终28号]认为，“本案的争议焦点是被诉行政行为是否属人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益明显不产生实际影响的，不属人民法院行政诉讼的受案范围。按照现行法律规定，征收国有土地上房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收集体土地上房屋适用土地管理法及其实施条例的相关规定，同时也可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。本案被诉3号补偿安置方案只是在房屋征收实施过程中的一个阶段性行为，对周建明的合法权益并不产生实际影响，该方案仅是对补偿范围、方式、用于产权调换的房源及基准价等相关事项的告知，而不是最终的安置补偿行为。对周建明合法权益产生实际影响的是补偿安置方案的后续行为，具体如何补偿安置有待双方当事人进行协商，或者由有关行政机关进行裁决。如周建明对相关补偿安置决定不服的，可以通过申请行政复议或提起行政诉讼直接实现权利的救济，复议机关和人民法院的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，足以保障周建明的合法权益。因此，3号补偿方案不能单独对周建明的权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。”

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