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原创 秦皇岛顺风航行 学法用法 笔耕不辍2025年01月16日 16:45河北
法院案例 行政处罚中的“证据先行登记保存”
| 笔者先总结：1. 行政机关采取证据先行登记保存其一般被认为是“证据收集和保全”的过程性行为，本质上不具有终局性而不可诉。2. 证据现行登记保存后应及时处理，不得对当事人的权利义务产生实际影响3. 证据先行登记保存的合法性，包括必要性、不可替代性和违法关联性4. 证据现行登记保存的合理性，包括手段与目的是否适应、是否及时作出决定、是否违反程序规定执法实践中，证据现行登记保存，可用，但慎用。 |
案例18、“证据先行登记保存”行为的可诉性判断及合法性审查
本案系“证据先行登记保存”的代表性案例。证据先行登记保存在行政处罚实施中适用较多，2021年行政处罚法的修订亦进一步强调了其重要性。但结合司法实践来看，此类案件行政机关败诉率居高不下，应引起充分重视。证据先行登记保存行为的可诉性判断及合法性审查是本案的争议焦点,亦是此类案件的审理难点，本案例为统一此类案件的裁判尺度提供了一个分析样本。
| 《行政处罚法》第五十六条 行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。《中华人民共和国行政处罚法释义》（许安标）证据登记保存，是指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对需要保全的证据当场登记造册，暂时先予封存固定，责令当事人妥为保管，不得动用、转移、损毁或者隐匿，等待行政机关进一步的调查和作出处理决定。 |
第一部分 证据先行登记保存行为的可诉性判断
观点一：证据先行登记保存行为系行政处罚根据行政处罚法规定以及先行登记保存证据行为中的过程性行为，不是具有独立法律意义的行政的内在含义及法理基础，行政机关采取证据先行行为，不具有可诉性；
观点二：证据先行登记保存的目的在于，在证据可能灭失或事后难登记保存行为不可诉，但以先行登记之名行扣押之实的行政行为属于行政强制措施，对当事人权利义务产生实际影响，具有可诉性；
观点三：证据先行登记保存具有可诉性，但基于性质认定的不同，有的主张证据先行登记保存属于行政强制措施故而可诉，有的则认为该行为单独给行政相对人设定了法律义务，影响了行政相对人对被登记保存物品的处置、使用等权益，故而具有可诉性。
根据行政处罚法规定以及先行登记保存证据行为的内在含义及法理基础，行政机关采取证据先行登记保存的目的在于，在证据可能灭失或事后难以取得的紧急情况下，通过法定记录的方式证明现场有若干类证据存在过，防止当事人事后否认。
笔者认为，先行登记保存证据行为属于行政处罚过程中行政机关的证据收集和保全行为，本质上属于一种过程性行为，不具有终局性，其效力通常会被随后作出的行政处罚决定所吸收，不是具有独立法律意义的行政行为，一般不具有可诉性。
当事人对该行为不服的，应以处罚决定作为被诉行政行为将先行登记保存作为一项程序进行合法性审查。但是，如行政机关作出证据先行登记保存行为之后无后续的处理行为，则该行为明显对当事人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。结合本案来看，某镇政府对摩托车修理部作出证据先行登记保存通知后，未作出相关处理决定，影响了其对作为证据保存的涉案财物的占有、使用等支配性权益，对其权利义务产生了实际影响,故摩托车修理部对某镇政府作出的证据先行登记保存通知，可提起行政复议或行政诉讼寻求救济。
第二部分 证据现行登记保存的合法性审查
一、适用条件的合法性审查。
根据行政处罚法的规定，证据先行登记保存的适用前提是证据存在“可能灭失”或“以后难以取得”的情形，上述情形均属于对将来情形的一种判断，存在主观性和不确定性，在审查时存在一定难度。笔者认为,法院在对适用条件进行合法性审查时，应立足于证据先行登记保存的立法目的、行为性质及特点，结合具体案情，通过审查是否符合以下三性进行综合判断，确立较为具体化、统一化的审查标准：
第一，适用必要性。证据先行登记保存要求执法人员收集证据时，遇到特殊、紧急情况，即证据“灭失或者以后难以取得”的可能性要高于其稳定存在的可能性，必须具有先行登记保存的必要性。
第二，手段不可替代性。在需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段替代时，执法机关才能对证据先行登记保存。对于可以采取询问、拍照、录像、勘验等方式收集认定行为人违法事实的证据，就不应采取证据先行登记保存。本案中，某镇政府在对摩托车修理部进行检查和复查的过程中，采取了现场记录及拍照的取证方式，足以证明摩托车修理部存在店外堆放摩托车、超出门窗店外经营的违法行为，在此情况下，其采取异地保存方式对摩托车等进行先行登记保存，不满足”不可替代性”。
第三，违法关联性。先行登记保存的证据必须是与违法行为及行政处罚种类具有直接必然关联的证据。本案中，摩托车修理部店外堆放的摩托车系车主需要维修或已修理好的摩托车，不属于违法所得和非法财物，故在摩托车修理部未改正的情况下，某镇政府后续作出的行政处罚应为罚款。而某镇政府先行登记保存的证据系店外堆放的摩托车和其他物品，与罚款不具有关联性。
二、实施程序的正当性审查。
正当程序原则是依法行政的基本原则，行政机关在行使行政职权时,须遵循法定的方式、步骤、顺序和时限等要求。结合本案违法情形及法律、法规等规范性文件对证据先行登记保存实施程序的有关规定，笔者认为，法院在对程序进行合法性审查时，应重点关注以下几个方面：
第一，证据保存手段应当与证据保存目的相适应。执法机关在选择保存方式时，需要考虑保存成本、行政效率、对当事人的影响以及被保存证据的自然属性等具体情况，采取适当的手段和方法,保存过程中应避免证据毁损，给行政相对人造成财产损失。本案中，某镇政府在将摩托车和其他物品异地保存，转移至保存地点的过程中，发生了财产损毁的情况，程序违法。
第二，先行登记保存证据应当在七日内及时作出相应处理决定，其中七日的保存登记期限应当是羁束性期限，非立法规定不具有中止、中断性，超出期限而继续采取登记保存措施即为违法。需要特别指出的是，根据修订后的行政处罚法规定,”七日”为七个工作日。本案中，某镇政府在采取措施后，未在七日内对保存对象进行后续性处理，程序违法。
第三，作出的证据先行登记保存处理决定书应符合相关规定。行政处罚法中虽然并没有对证据先行登记保存处理决定书的内容作出规定，但结合行政案件查处的一般程序和案件实际情况，这种处理决定可能是予以返还，送交检验、鉴定，也可能作出处罚没收违法物品，或者是解除先行登记保全措施。行政处罚法并没有规定先行登记保存行为可以延期的规定，故而行政机关作出的”暂由我局保存”“继续保存”处理决定因缺乏法律依据而违法。
第四，采取证据先行登记保存应当先审批后实施。与紧急情况下，行政机关采取行政强制措施可以事后报告并补办报批手续不同，行政处罚法中规定经行政机关负责人批准后才能实施证据先行登记保存，先保存后审批的做法属于行政程序颠倒。
