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法方情圆

近期有同仁对《行政处罚法》第61条规定的7日送达时限提出了疑问，该法条中的“七日内”时限，究竟是完成时限还是程序启动时限？这并不是一个新问题，近几年来，有些行政执法交流群中时不时会有一些执法同仁提出这个问题，而提出问题的同仁绝大部分是因为当地行政机关将上述时限理解为完成时限。笔者的同仁亦是遇到同样情形。

其实只要对《行政处罚法》和《民事诉讼法》深入学习，能够很容易的得到上述期限属于程序启动期限的结论。下面笔者以法条释义的形式对该问题做详细辨析。为了便于阅读，笔者先将《行政处罚法》第61条全文列于下：

行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

一，该法条在结构上归属于《行政处罚法》第五章第三节“普通程序”，也就是说该法条是对按照普通程序做出行政处罚决定的文书送达规定，而不是约束简易程序的文书送达规定，因为简易程序中的文书送达在该法第五十二条第一款已经规定清楚：……并当场交付当事人。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。因为行政处罚的简易程序中当事人是在场的，那么此时当执法人员向其送达文书时，无非面临两种情况，当事人接收或者拒收。假如是拒收的话，那么在最有可能送达文书的情况下尚且无法让当事人接收文书，此时再进一步采取其他方式送达文书也就失去了意义。因此，上述法条规定拒绝签收的只要在行政处罚决定书上注明即可。这种存在于简易程序中的交付文书的场景规定其实也延伸到了普通程序中。

二，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；”该规定是指当事人在场的情况下，执法人员向当事人宣读行政处罚决定书的内容后将文书交给当事人。需要注意的是，该处的“在场”是指执法人员和当事人处于面对面的状态，而跟具体的场所无关，实际工作中有可能是行政机关办公地，也有可能是当事人的家里、工作场所，或者其他约定见面的场所。此时“交付”文书也有可能面对两种情况，当事人签收或者拒绝签收，参照前文对简易程序交付的解释，不论当事人是否签收，此时都是有效送达，也就是完成了决定书送达工作。

三、“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”该规定是关于当事人不在场时的送达方式规定，但实际工作中，一些行政机关对该规定的内容出现了不同的理解：第一种理解是在当事人不在场的情况下，行政机关应该在规定期限内按照何规定去做某件事情（送达文书）；第二种理解是在当事人不在场的情况下，行政机关应该在规定期限内按照何规定去完成某件事情（送达文书）。两种理解方式种关于遵照何规定和做什么事情都是没有异议的，所区别是在这个规定期限内，究竟是开始做某件事情（启动程序）还是完成某件事情（完成工作）。这也是本文所辨析的核心内容。其实从文义解释来看这句话，内涵是比较清晰的，它表述的是在某个条件下（当事人不在场的），行政机关应该在规定期限（七日）内按照某种规则（《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定），去做什么事情（将行政处罚决定书送达当事人）。特别是最后半句话，所用的表述为“将行政处罚决定书送达当事人”，而不是“将行政处罚决定书送达到当事人”。

在《民事诉讼法》中涉及送达的主要是该法的第七章第二节“送达”，该节的主要内容其实是对几种送达方式的解释与规定。除了由于公告送达为拟制成功送达方式，因而规定了时效（满30日即视为送达）外，其他几种送达方式并未规定时限。

事实上，由于现代社会人口流动性较大，在行政执法案件中，即使当事人比较配合的情况下，也经常出现不能及时接收文书的情况，如当事人在外地出差、旅游等，而在当事人不肯配合，甚至躲避执法人员的情况下，想要有效的送达文书更是十分麻烦且困难。但是不论相应文书送达工作是困难还是容易，行政机关都应该及时履职，因此法律规定行政机关应该及时（七日之内）开展某项工作（送达文书），并尽可能高效的完成之。

其实在逻辑上也能反推出上述“七日”期限不属于完成时限。假如将上述的七日理解为完成时限，而公告送达需要满足30日才视为有效送达，也就是说只要是公告送达的文书都是超期送达，这显然是矛盾的。

四、“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”这是本条的第二款，从法条逻辑上来看，该款规定是对第一款的例外，也可以理解为第一款属于一般规定，第二款属于特殊规定。根据在同一法律体系中特殊规定优于一般规定的规则，如果符合第二款规定条件的，则可以优先采用第二款规定的送达方式，也就是采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。换个说法也就是在符合前提条件的情况下，使用电子送达的方式打破了传统送达方式中必须首先采用直接送达的传统规定。

需要注意的是，此处的“等方式”是“等外等”，也就是说符合本款规定的前提条件的情况下（同意并签署地址确认书的），行政机关的送达方式不限于传真、电子邮件，还可以采取其他即时通信的途径，如短信、彩信、微信、QQ的方式进行送达，但不管采取何种技术方式送达，该技术方式应该是当事人在地址确认书中明确同意的，而不能出现当事人同意电子邮件送达的，行政机关却采用传真方式送达的情况。另外采取QQ、微信送达方式的，在技术上要求双方必须彼此添加为好友，这个环节在实际工作中应千万注意。

五、此外还需要注意的是，前文的七日是指工作日而不是自然日，所送达的文书也不限于行政处罚决定书，其他如行政处罚事先告知书、履行行政决定催告书、实施强制执行决定书也同样遵照上述程序规定。

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