来源
中国裁判文书网
2023年最高法院行政裁判要旨观察
编者按
这里归纳提炼的是2023年最高法院行政裁判（不含知识产权案件）的要旨、基本案情和争议焦点。数据来源于“中国裁判文书网”（检索起止日期是2023年1月1日至2023年12月31日），并且根据北大法宝等网站资源进行了核校。这里只归纳和整理经最高法院审理改变或部分改变裁判结果的案件，所以可能会错过部分说理十分精彩的裁判。该成果是我所主持的研究生行政法课程项目“2015-2024最高法院行政裁判要旨观察”的部分内容，由姜雅函整理。——洪先生
01.河北省某某市场与河北省定州市人民政府等行政履责及行政赔偿案
2023年4月11日
(2022)最高法行申257号
裁判结果：指令再审
裁判要旨
1. 《行政协议解释》第28条有关“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，并非将形成于2015年5月1日前的行政协议完全排斥于行政诉讼之外，更不是将此类协议一律视为民事协议只能通过民事程序救济。虽然此前施行的《民事案件案由规定》包含“土地使用权出让合同纠纷”，但施行于2004年的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》亦将“行政合同”列为行政诉讼案由，当事人即便在2015年5月1日前也有权选择救济方式，且《行政协议解释》第8条专门规定了“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的兜底性条款。
2. 对于形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更解除的情形，使得《行政诉讼法》修改之前的法律关系稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，此时当事人的损害系由行政侵权所致，非单纯的民事侵权所致，其诉讼请求并非单一的合同履约请求，依据《行政协议解释》第9条有关当事人有权提出“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”诉求之规定精神，人民法院应当依法提供必要的司法救济，否则会助长行政机关的恣意，显然不利于社会关系的稳定。
基本案情
1994年3月14日，河北省某某市场与河北省定州市自然资源和规划局签订了《国有土地使用权出让合同》，后经定州市政府批准于1997年10月18日、1999年9月10日、12月17日三次获颁案涉土地的《国有土地使用权证》。2018年7月31日，定州市自规局以该市场未按约定期限支付出让金为由，向河北省某某市场下达了《解除合同通知书》，并于同年8月31日作出《注销土地登记通知书》。2018年12月21日，定州市政府作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》。某某市场对前述决定不同，申请行政复议。河北省自然资源厅和河北省人民政府丰碑于2019年4月11日和2019年11月11日作出行政复议决定，撤销定州市自然资源和规划局的《解除合同通知书》、《注销土地登记通知书》和定州市政府的《关于收回国有建设用地使用权的通知》。2020年11月12日，某某市场向定州市政府申请国家赔偿，该政府未在规定的期限内作出是否赔偿的决定。某某市场遂于2021年4月2日以定州市政府、定州市自规局为被告提起行政诉讼，请求法院判决：责令被告继续履行土地出让义务及批准的商业住宅用地规划等；责令被告赔偿因违法违约给造成的直接损失。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”该案系争《国有土地使用权出让合同》签订于1994年3月14日，最高人民法院2005年发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》就审理国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题作出了解释。此外最高人民法院2001、2008和2011年印发的民事案件案由规定，均规定了“土地使用权出让合同纠纷”、“建设用地使用权出让合同纠纷”等案由。依据相关司法解释及民事案由规定，一审法院认定案涉《国有土地使用权出让合同》纠纷属于民事纠纷案件，应通过民事诉讼解决。因此以不属于行政诉讼受案范围为由驳回了河北省某某市场的起诉，二审法院认为河北省某某市场的诉讼请求属于继续履行合同并赔偿之诉，不属于行政诉讼的受案范围，维持了一审法院的裁定。河北省某某市场不服，向最高人民法院申请再审。
争议焦点
河北省某某市场的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。
02.广东省兴宁三建工程有限公司与广东省兴宁市自然资源局行政处罚案
2023年4月19日
(2021)最高法行再249号
裁判结果：撤销一、二审判决并确认违法
裁判要旨
行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，综合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式。行政机关作出的行政处罚决定应当符合过罚相当原则。
基本案情
2003年4月4日，广东省兴宁市国土资源局作出《关于茶艺休闲娱乐运动中心项目用地预审意见》，同意该项目用地80亩，项目符合兴宁市城市总体规划确定的功能和布局，要求广东省兴宁三建工程有限公司立项后及时到该局办理用地手续。兴宁市招商引资办公室2004年1月16日对三建公司作出《关于招商引资重点项目上报开工建设进度的函》，载明案涉度假村项目属于享受相关文件给予减免报建规费的项目，希望三建公司接函后，认真做好建设工期计划，尽快完成项目建设，为发展兴宁区域经济而努力，并将建设工期计划及建设进度按月上报该办。2004年2月11日，兴宁市政府作出《减免规费批复》，同意减免案涉度假村项目的报建规费，免除实证建设配套费、工程质量监督费等十项行政事业收费及其他收费，以兑现招商引资优惠政策。2004年12月28日，某茶艺馆工程被梅州市建设局评定为2004年度梅州市安全生产文明施工优良样板工地。
某茶艺馆于2004年12月落成后，兴宁市政府以某度假村项目用地系未批先用历史遗留用地的名义，上报申请完善用地手续。2004年10月22日，广东省国土资源厅作出《关于完善历史遗留用地手续问题的复函》（粤国土资（利用）函〔2004〕777号），同意某度假村项目按照规定完善历史用地手续。但是兴宁市政府及其相关职能部门仅对部分茶艺休闲中心用地上报完善用地手续，案涉的某茶艺馆项目及其西侧地块一直未按照777号复函的要求补办用地手续。2017年9月1日，广东省国土资源厅作出《关于兴宁市2017年度第一批次城镇建设用地的批复》，批准征收案涉土地中的14.8185亩。
2014年5月29日，兴宁市国土资源局以三建公司在未取得建设用地批准手续情况下占用土地兴建某茶艺馆，对三建公司作出《国土资源行政处罚决定书》，没收三建公司在非法占用的土地上建成的建筑物和其他设施。2015年6月24日，兴宁市政府以案涉建设存在安全隐患为由，决定将案涉土地上的建筑物和其他设施予以拆除，后兴宁市国土资源局委托第三方实施了拆除。
三建公司不服兴宁市国土资源局的处罚决定，于2014年8月25日提起行政诉讼。一审法院认为兴宁市国土资源局的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，驳回了三建公司的诉讼请求。二审法院维持了一审判决。三建公司申请再审，再审法院驳回了再审申请，三建公司遂向最高人民法院申诉。
争议焦点
案涉兴宁市国土资源局的行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
03.泰富集团（中国）有限公司与黑龙江省大箐山县人民政府行政协议案
2023年7月3日
(2023)最高法行申97号
裁判结果：提审
泰富集团（中国）有限公司因诉黑龙江省大箐山县人民政府解除行政协议一案，不服黑龙江省高级人民法院（2022）黑行终312号行政裁定，申请最高人民法院再审。（中国裁判文书网黑龙江省高级人民法院2022年的全部裁判文书阙如，亦未曾发现最高人民法院关于此案再审的结果。）
04.重庆市涪陵洪源房地产开发有限公司、重庆市涪陵区人民政府行政批复案
2023年7月11日
(2023)最高法行再7号
裁判结果：指令继续审理
裁判要旨
判断被诉行为是否具有可诉性，根本上取决于被诉行为是否对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益产生实际影响。行政批复本质上体现的是上级行政机关就请示事项如何处理作出的意思表示。若下级行政机关接到行政批复之后，落实上级行政机关的意思表示，再以自身名义对公民、法人或者其他组织作出行政行为，则行政批复纯为内部行为，终止于上下级行政机关内部，不直接对外产生法律效果。若下级行政机关接到实际影响公民、法人或者其他组织权利义务的行政批复之后，奉之而行，直接将行政批复付诸实施，未再以自身名义对外作出行政行为，则行政批复就跨越内部行为范畴，构成了可诉的行政行为。
基本案情
2016年12月9日，原涪陵区交通委向涪陵区政府递交《关于审定西客站二期拆迁补偿费用的请示》，该请示载明：“渝东国际商贸城二期工程建设须征收涪陵西客站二期地块，该地块由重庆祥瑞交通运输产业有限公司（以下简称祥瑞公司）、涪陵金禾苗建筑有限公司（以下简称金禾苗公司）进行了场平整理、挡土墙、减荷平台、涵洞、生化池等土建工程的修建。为了加快西客站二期地块征收拆迁工作，根据区政府安排，区交委牵头，组建了由区国土局、区财政局组成的西客站二期地块促迁工作小组。经多次与西客站二期地块涉及的祥瑞公司、金禾苗公司和涪陵洪源房地产开发有限责任公司（以下简称洪源公司）进行拆迁商谈，并委托重庆铂码工程咨询有限公司（以下简称铂码公司）对其工程投入及利息进行了审核评估：祥瑞公司报送工程投入为9589500.00元，审定金额为4617790.46元，审减4971709.54元（重铂咨〔2016〕第2123号）；金禾苗公司报送工程投入为9867534.72元，审定金额为4004726.74元，审减5862807.98元（重铂咨〔2016〕第2155号）；洪源公司报送工程投入为17950000.00元，因洪源公司所报工程与金禾苗公司重复且送审金额与实际投资出入较大，经调查确认，该工程为金禾苗公司投入建设，洪源公司审减17950000.00元，审定为0元。在区交委、区财政局、区国土局相关征收工作人员以及财务总监、法律顾问的多次共同努力下，与祥瑞公司、金禾苗公司两家企业商谈达成一致意见，同意以铂码公司审核金额作为此次征收工作的相关补偿费用。恳请区政府批准同意以中介机构审定金额作为两家企业的征收补偿费用，即祥瑞公司为4617790.46元，金禾苗公司为4004726.74元，共计8622517.20元，以便我们及时签订协议支付补偿费用，尽快完成征收搬迁任务。妥否，请批示。”
2016年12月13日涪陵区政府作出了《关于对西客站二期拆迁补偿费用问题的批复》，批复载明：“你单位《关于审定西客站二期拆迁补偿费用的请示》收悉。经研究，现批复如下：一、同意按照重庆铂码工程咨询有限公司审检评估的重庆祥瑞交通运输产业有限公司工程投入金额和涪陵金禾苗建筑有限公司工程投入金额作为两企业的协商补偿金额。二、请你单位会同区征收办按程序抓紧与两企业签订补偿协议并及时支付补偿费用，确保尽快完成征收搬迁任务。”
2020年洪源公司发现另一公司在项目地块上施工作业，方得知原涪陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室、原涪陵区交通委与祥瑞公司就西客站二期工程地块投入成本签订了补偿合同。洪源公司遂向法院起诉请求撤销该补偿协议。2020年8月24日，涪陵区交通局向法院提交的材料中包括了涪陵区政府的前述批复。洪源公司认为该批复直接损害了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被诉批复行为具有上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为特征，为不可诉行政行为，裁定驳回。二审法院认为，该批复并非直接针对洪源公司作出，亦未直接向洪源公司送达，故其行为并未产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。此外，洪源公司提出的最高人民法院指导案例22号裁判要旨，与本案并不具备相同的事实基础，无法类推适用。二审法院维持了一审法院的裁定。洪源公司遂向最高人民法院申请再审。
争议焦点
案涉行政批复是否属于行政诉讼的受案范围。
05.马某某与江苏省南京市秦淮区人民政府等房屋拆迁案
2023年7月24日
(2021)最高法行再268号
裁判结果：撤销一、二审判决并确认违法
裁判要旨
1. 行政机关在作出责成强制拆除房屋通知前，除了应当审查拆迁人是否提供拆迁补偿资金证明以证明其具有安置补偿能力外，还应当审查拆迁人是否依法提交补偿资金提存证明以保障被拆迁人的合法安置补偿权。行政机关在拆迁补偿资金未依法提存即作出责成通知，属于程序违法。行政机关的程序违法在事后得到补正的情况下，当事人仍然坚持请求确认被诉行为违法的情况下，法院应当依法判决确认违法。
2. 责成强制拆除通知作出时的《城市房屋拆迁管理条例》并未明确规定区政府是否可以责成强制拆除，《南京市城市房屋拆迁管理办法》对此予以明确，行政机关据此作出责成强制拆除的通知并不违反法律法规的明确规定。
基本案情
2006年马某某的私有房屋被列入房屋拆迁许可证拆迁范围。2006年10月13日，江苏省南京市房产管理局向被拆迁人马某某送达了《城市房屋拆迁纠纷裁决书》。2006年10月16日，秦淮区政府下属的秦淮区社会矛盾纠纷调处服务中心就房屋拆迁问题作出《听证通知书》并于当日送达马某某。2006年10月27日，拆迁人江苏省南京市秦淮区房地产开发公司向秦淮区政府申请对马某某的该处房屋实施强制拆除。
2006年10月29日，秦淮区政府认为马某某未在裁决规定的搬迁期限内腾空房屋交由拆迁人拆除，遂向江苏省南京市秦淮区司法局和原江苏省南京市秦淮区城市管理行政执法局下达了《关于责成强制拆除小船板巷XX号马某某房屋的通知》。2007年10月29日，被责成机关秦淮区司法局和秦淮区执法局作出《强制拆除决定书》，并对马某某私有房屋强制拆除。
一审法院认为，虽然相关行政法规和规章对责成的程序均未作明确规定，但秦淮区政府根据拆迁人提供的申请报告、行政裁决书及其送达回证、房屋拆迁许可证等材料，在查明被拆迁人于裁决规定的搬迁期限内未搬迁的事实基础上，向秦淮区司法局和秦淮区执法局作出被诉责成通知，具有程序正当性。马某某认为秦淮区政府超越职权、滥用职权及违反法定程序的诉讼主张，因缺乏事实和法律依据，不予支持。二审法院认为，秦淮区政府作出的责成通知在程序上无违反相关法律规范规定之处，实体上也未侵害马某某的合法权益，故维持原判。2010年1月12日，江苏省南京市秦淮区房地产开发公司将补偿资金提存。马某某在再审中仍然坚持请求确认被诉责成通知违法。2011年8月9日，江苏省高级人民法院组织进行调解时，告知了马某某补偿资金的提存情况，最高法院2011年12月30日的（2009）行监字第365-1号通知书亦告知马某某补偿资金已经提存，可以依法领取。马某某向江苏省人民检察院申请监督，江苏省人民检察院于2019年5月31日作出不支持监督申请决定。马某某仍然不服，向最高人民检察院申请复查。2021年6月23日最高人民检察院向最高人民法院抗诉。最高人民检察院认为，秦淮区政府不具有责成有关部门强制拆迁的法定行政主体资格，且拆迁人未向马某某支付货币补偿金以及相应的拆迁补助费，亦未办理费用提存，不符合实施行政强制拆迁的法定条件。2021年8月31日最高法院决定提审。
争议焦点
责成强制拆除的通知是否违反法定程序；区政府是否具有责成强制拆除的主体资格。
06.尹某某、王某某等房屋所有权登记案
2023年11月15日
(2021)最高法行再299号
裁判结果：撤销再审判决，维持二审判决
裁判要旨
1. 当事人提供虚假材料而获得房屋登记的，房屋登记机构可以撤销已经做出的房屋登记行为。当事人提供虚假材料并不必然导致房屋登记行为被撤销。若是存在第三人善意取得的情形，则构成撤销房屋登记的阻却事由。
2. 被诉房屋转移登记行为是否应当予以撤销，关键在于善意取得是否成立。人民法院审理房屋登记案件，应当依法对房屋登记中是否存在善意取得情形进行审查认定。若是不能确定善意取得是否成立，应当裁定中止诉讼，待民事纠纷解决后再根据是否构成善意取得的结论，作出是否撤销登记行为的判决。人民法院不应在未确定是否构成善意取得的情况下迳行撤销房屋转移登记。
基本案情
2014年6月4日，贾某某以伪造的“河南某某运业有限责任公司”印章、授权委托书、法人身份证明及公司章程向禹州规划局提出房屋所有权分割登记申请。2014年6月17日，禹州规划局将案涉的《房屋所有权证》予以分割。2015年1月15日，贾某某再次以伪造文件，以“河南某某运业有限责任公司”的名义与尹某某、王某某签订了《房地产买卖契约》，将案涉某某公司房屋出售给尹某某、王某某。
2015年1月6日，贾某某以“河南某某运业有限责任公司”的名义和尹某某、王某某向禹州规划局申请办理房屋所有权转移登记。2015年3月26日，禹州规划局经审核后，认为符合办理转移登记的条件，为尹某某、王某某办理了《房屋所有权证》。至本案一审庭审时，涉案房屋一直由案外人庞某某占有使用，并以20万元的价格于2013年4月24日与某某汽车站（贾某某）签订了房屋买卖协议，但未办理房屋产权证。尹某某、王某某与贾某某签订房屋买卖协议，缴纳给贾某某本人X万元的购房款，尚有X万元房款未支付。涉案当事人贾某某因犯合同诈骗罪、职务侵占罪，已于2016年12月23日被判处有期徒刑十年零六个月。
一审法院认为，禹州规划局以贾某某伪造的“河南某某运业有限责任公司”委托书、公司印章等其他材料所办理的房屋转移登记行为侵犯了原房屋所有权人的合法利益，不具有合法性，依法应予撤销。尹某某、王某某主张受让房屋构成善意取得的证据不足，不予支持。
二审法院认为，善意取得不能成立，原因有三。其一，案涉房屋一直由案外人庞某实际占有和使用，且2013年4月24日庞某某与贾某某订立房屋买卖协议。其二，尹某某、王某某与贾某某签订的《房地产买卖契约》是在尹某某、王某某交付一定的款项之后，在申请办理房屋转移登记过程中，该协议为补签，不能作为评判转让价格是否合理的依据。其三，尚有部分房款未支付。二审法院驳回上诉，维持原判。
尹某某、王某某不服二审判决，申请再审。再审法院认为，原审将是否构成善意取得等相关民事争议在本案中一并处理，却没有相关权利人参与诉讼，将尹某某、王某某不构成善意取得作为撤销涉案房产证的理由不妥。但是，贾某某办理房屋转移登记时，其所提交的材料均系虚假材料，涉案房屋转移登记行为不具有合法性，原审撤销涉案房产证的判决结果正确，予以维持。
尹某某、王某某不服再审判决，向河南省人民检察院申请监督，河南省人民检察院提请最高人民检察院抗诉。最高人民检察院抗诉认为，再审判决适用法律错误，应当适用《房屋登记办法》第八十一条关于善意取得的规定。
争议焦点
被诉房屋转移登记行为是否应当予以撤销，是否存在第三人善意取得的情形。
07.西安市临潼区汉兴实业有限公司与临潼区人民政府行政补偿案
2023年12月5日
(2021)最高法行申7932号
裁判结果：指令再审
西安市临潼区汉兴实业有限公司申请再审称，临潼区政府作出的关闭决定，致使其自备电厂、化学制浆生产线以及造纸厂被关闭并拆除，依法应予补偿；“以奖代补资金”、“奖励资金”和“排污权回购资金”均不属于对关闭后造成其财产损失的补偿；二审判决认为拆除有关设备及附属设施、解除劳动合同损失、土地租金等损失不属于行政补偿的范围，属适用法律错误，行政机关因公共利益需要撤销行政许可的，应当对造成的损失进行补偿。因此请求撤销一、二审判决，判令临潼区政府补偿6.529亿元及利息。
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