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来硕律师

对于违法建筑，责令限期拆除是一种常见的处理方式。行政机关责令当事人拆除已建成违法建筑的行为是否属于行政处罚行为？这一问题直接关系到该行政行为的合法性判断，因为如果该行为属于行政处罚行为，则将适用《行政处罚法》的规定判断其合法性，否则就适用其他相关法律规定。

观点一：该行政行为属于行政处罚行为

依据：《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第八十三条 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

观点二：该行政行为不属于行政处罚行为

依据：《行政处罚法》中规定，行政处罚是行政机关通过减损权益或者增加义务的方式对当事人予以惩戒的行为。责令拆除违法建筑的行为仅是要求当事人恢复原状，消除违法状态，涉及的是当事人的违法利益。因此，责令限期拆除违法建筑的行为不属于行政处罚行为，而应属于行政命令行为。

本案中，原告公司占用厂区内绿地及道路进行厂房建设，莆田市城市管理局（被告）对原告公司作出被诉《行政处罚决定书》，责令被申请人限期自行拆除违法建筑。处罚依据为《中华人民共和国城乡规划法》。被告不服原审法院“撤销被诉行政处罚决定”的决定，提起再审。再审法院认为，责令限期拆除属于并非属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，驳回莆田市城市管理局的再审申请。

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裁判要旨

《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类有警告、罚款等，而责令限期拆除不属于该条规定的行政处罚种类。申请人主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，但申请人作出本案被诉行政处罚决定并未以《中华人民共和国土地管理法》作为处罚依据，其所依据的《中华人民共和国城乡规划法》并未将责令限期拆除设定为行政处罚。国务院法制办公室国法秘函〔2000〕13号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》亦明确:“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定,《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’,不应当理解为行政处罚行为。”故申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，以行政处罚的形式对被申请人作出责令限期拆除决定，缺乏法律依据。

案号：（2020）闽行申417号

裁判文书

福建省高级人民法院

行 政 裁 定 书

再审申请人（一审被告、二审上诉人）莆田市城市管理局，住所地福建省莆田市城厢区筱塘北街283号。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）莆田市金汉发品有限公司，住所地福建省莆田市荔城区西天尾镇洞湖城涵西大道1299号。

莆田市金汉发品有限公司不服莆田市城市管理局(原莆田市城市管理行政执法局)行政处罚一案，莆田市中级人民法院已作出(2019)闽03行终113号行政判决。莆田市城市管理局不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。莆田市城市管理局向本院申请再审，请求撤销原一、二审判决，改判驳回被申请人的诉讼请求或发回重审。主要理由是：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，限期拆除违法建筑物属于行政处罚，而不属于行政强制措施。2.被申请人占用厂区内绿地及道路进行厂房建设，系无法采取改正措施消除影响的违法建设，属于可单独处以限期拆除也可以并处罚款的情形。申请人直接并以责令限期拆除作为行政处罚的内容对被申请人进行处罚，并无不当。3.撤销被诉处罚决定，将造成程序空转，对国家利益与社会公共利益造成损害。申请人对被申请人的违法建设行为无论以何种形式作出拆除决定，均不会影响拆除该违法建筑的结果。退一步说，申请人作出处罚决定形式不当，也只是属于轻微违法，对被申请人的权利不产生实际影响。原一、二审忽视被申请人违法建设行为的社会危害性和强制拆除的紧迫性，判决撤销被诉处罚决定，有违法律规定及客观事实。

 裁判意见

本院认为，本案中，申请人对被申请人违法建设行为根据《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省实施<城乡规划法>办法》的规定作出被诉《行政处罚决定书》，责令被申请人限期自行拆除违法建筑。本案争议焦点在于申请人以行政处罚的形式作出责令限期拆除决定，是否具有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类有警告、罚款等，而责令限期拆除不属于该条规定的行政处罚种类。申请人主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除属于“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，但申请人作出本案被诉行政处罚决定并未以《中华人民共和国土地管理法》作为处罚依据，其所依据的《中华人民共和国城乡规划法》并未将责令限期拆除设定为行政处罚。国务院法制办公室国法秘函〔2000〕13号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》亦明确:“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定,《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’,不应当理解为行政处罚行为。”故申请人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，以行政处罚的形式对被申请人作出责令限期拆除决定，缺乏法律依据。原一审判决撤销被诉行政处罚决定，原二审判决驳回上诉，正确、合法。综上，莆田市城市管理局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回莆田市城市管理局的再审申请。

审　判　长　　林爱钦

审　判　员　　余鸿鹏

代理审判员　　黄吉明

二〇二〇年十月二十三日

书　记　员　　陈美明

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