来源
法客帝国
裁判要旨发展改革部门作出的棚户区改造项目可行性研究报告行政批复是行政机关的内部行为，该行政批复不直接改变棚户区内的土地使用权人和房屋所有权人对土地及房屋所享有的权利和承担的义务，也不会对其权利义务产生实际影响，因而不具有可诉性。
案情简介一、2015年，临夏州发改委作出《关于康乐县环城北路棚户区改造项目A区可行性研究报告的批复》（“《批复A》”）和《关于康乐县环城北路棚户区改造项目B区可行性研究报告的批复》（“《批复B》”）。二、王蕊霞向兰州铁路运输中院提起诉讼，请求判决《批复A》和《批复B》违法，并予以撤销。兰州铁路运输中院认为，《批复A》和《批复B》尚未对王蕊霞的合法权益产生实际影响，故裁定：驳回王蕊霞的起诉。三、王蕊霞不服，上诉至甘肃高院。甘肃高院裁定：驳回上诉，维持原裁定。四、王蕊霞仍不服，向最高法院申请再审，主张可行性研究报告批复跟王蕊霞有直接的利害关系，可行性研究报告批复实施后，对王蕊霞产生直接的、必然的影响。若无可行性研究报告批复，则不会产生任何征收、城建、土地规划等相关实体文件，王蕊霞的房屋和土地将不会被征收。最高法院裁定：驳回王蕊霞的再审申请。
裁判要点法院驳回王蕊霞起诉的原因在于，临夏州发改委作出的《批复A》和《批复B》，是临夏州发改委应康乐县发改局申请，按照《甘肃省政府投资项目管理办法》规定，针对康乐县环城北路棚户区改造项目可行性研究报告作出的行政批复。该可行性研究报告批复是行政机关的内部行为，不直接改变王蕊霞对案涉房屋及土地所享有的权利和承担的义务，该行为也不会对其权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，法院驳回了王蕊霞的起诉。
实务经验总结
北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。棚户区内的土地使用权人和房屋所有权人如对政府的相关征收事宜不服，应当待政府发布正式征收决定后针对该决定提起行政诉讼，而非直接针对发改委作出的棚户区改造项目审批行为提起行政诉讼。
（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）
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相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
法院判决
以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：经审查，临夏州发改委于2015年12月18日作出的《批复A》和《批复B》，是临夏州发改委应康乐县发改局申请，按照《甘肃省政府投资项目管理办法》规定，针对康乐县环城北路棚户区改造项目可行性研究报告作出的行政批复。可行性研究报告批复是行政机关的内部行为。该行政批复不直接改变起诉人对案涉房屋及土地所享有的权利和承担的义务，仅该行为也不会对其权利义务产生实际影响，因而不具有可诉性，故原审裁定适用本院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，并无不当。王蕊霞还称，其为该行政批复的行政相对人，并与该行政批复有法律上利害关系。行政诉讼法第二十五条及本院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对行政诉讼原告资格作出了规定。上述规定属于行政诉讼法第四十九条规定的行政诉讼起诉条件的具体内容。本案要解决的问题是该条第四项即起诉人提起的诉讼是否“属于人民法院受案范围”，而非该条第一项关于原告资格规定的适用问题。王蕊霞有关原告资格的主张不影响原审裁定关于本案被诉行政行为不具有可诉性的认定，其理由不成立。
案件来源王蕊霞、康乐县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书，[最高人民法院（2017）最高法行申2083号]。
延伸阅读裁判规则：建设项目涉及的土地使用权人或房屋所有权人与发展改革部门对项目的审批行为不具有利害关系，因而不具有提起行政诉讼的原告主体资格。
案例1：刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书[最高人民法院(2017)最高法行申169号]认为，“就本案而言，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地，刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。一、二审法院判决并无不当。再审申请人刘广明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。
案例2：邹秀兰诉兰州市发改委行政批复上诉案行政裁定书[甘肃省高级人民法院(2017)甘行终7号]认为，“《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，邹秀兰诉请撤销的兰州市发改委作出的《关于兰州兰石集团有限公司棚户区改造项目（一期）可行性研究报告的批复》，并非针对上诉人作出，仅是针对兰石集团有限公司区域内的棚户区改造项目的建设规模、投资估算、资金来源作出的审批，并未对上诉人邹秀兰的合法权益产生直接和实际的影响，故对其起诉应予驳回。上诉人邹秀兰认为房屋被强制拆除，可以采取其它的救济途径予以解决。综上，一审裁定结果正确，应予维持。”
案例3：丁淑娟与南昌市发展和改革委员会再审复查与审判监督行政裁定书[江西省高级人民法院(2016)赣行申70号]认为，“本案中的《关于十字街二期旧城（棚户区）改造项目开展前期工作的批复》，系南昌市发展和改革委员会针对南昌市西湖区发展和改革委员会关于十字街二期旧城（棚户区）改造项目开展前期工作的申请作出的内部批复，该批复同意的是南昌市西湖区发展和改革委员会开展改造项目的前期工作，要求南昌市西湖区发展和改革委员会完善规划、用地、环评审批等项目前期手续，属于上下级行政机关之间的内部行为，该内部批复对丁淑娟的合法权益并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项关于‘有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的’的规定，原审裁定驳回丁淑娟的起诉，并无不当。”
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