来源
张相军等 人民检察杂志2024年11月06日 07:30北京
目 次
一、《意见》的制定背景
二、《意见》制定的基本思路
三、《意见》的主要内容
限于篇幅，本文仅刊发第一部分、第二部分及第三部分的前三节，全文详见《人民检察》2024年第19期。
为全面贯彻习近平法治思想，规范法院、检察机关办理行政再审检察建议案件程序，推进落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提升法律监督质效和司法公信力，促进司法公正和依法行政，近日最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于规范办理行政再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）。为便于准确理解与适用，现对《意见》的制定背景、基本思路和主要内容解读如下。
一、《意见》的制定背景
行政再审检察建议是指检察机关发现法院已生效的行政判决、裁定和调解书符合法定再审条件的，向同级法院提出书面监督意见，建议法院启动再审程序进行纠正。司法实践证明，行政再审检察建议制度的确立与实施，有利于发挥同级监督作用，增进法院、检察机关良性互动，提升监督质效，协同化解行政争议，保障当事人合法权益。但是由于法律对行政再审检察建议的适用范围、法院的审查程序、再审审理方式等未作具体规定，导致再审检察建议非案件化办理、检法衔接不畅等问题突出，影响再审检察建议制度运行效果。调研中，地方检察机关普遍期待最高法、最高检能够达成一致、共同出台指导再审检察建议案件办理的有关文件。2023年11月24日，最高法、最高检《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《民事再审检察建议意见》）先行出台。参考《民事再审检察建议意见》，立足行政再审检察建议实际，最高法、最高检多次磋商，2024年8月20日正式印发《意见》。《意见》通过规范办案程序，完善相关机制，强化再审检察建议同级监督制约作用，有利于提高司法办案质效，以审判和检察工作高质量发展更好服务和保障中国式法治现代化。
二、《意见》制定的基本思路
一是以习近平法治思想为指引。《意见》坚持以习近平法治思想为指引，认真落实党的二十大关于“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”“加强检察机关法律监督工作”等重要部署，深刻领会习近平总书记关于政法工作重要指示精神，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，坚持为大局服务、为人民司法、为法治担当的理念，完善检察机关法律监督与法院内部纠错衔接机制，把人民群众对公平正义的期盼落实到对司法活动的有效监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
二是以行政诉讼特点和行政再审检察建议工作的实际需要为导向。《意见》作为办理行政再审检察建议案件的规范性文件，在行政诉讼法和相关司法解释确立的基本制度框架之下，结合实践中行政再审检察建议非案件化办理、反馈机制不健全、检法衔接不畅等问题，对行政再审检察建议的适用范围、案件办理程序等进一步明确、细化和统一，以解决办案中存在的实际问题，为司法实践提供有效指导。
三是与《民事再审检察建议意见》相协调。行政诉讼法中有“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”的规定，《意见》与《民事再审检察建议意见》的相关规定应保持必要的协调。
三、《意见》的主要内容
《意见》共14条，框架和主要内容如下。
（一）办理行政再审检察建议案件的基本要求
一是依法规范。《意见》第1条规定，法院、检察机关应当严格按照行政诉讼法有关再审检察建议的规定，依法规范履行审判和法律监督职责。检察机关要按照《意见》规定的标准、程序提出再审检察建议，制作再审检察建议书，移送检察案件材料。法院对行政再审检察建议案件的办理应纳入案件流程管理，规范审查程序，办案期限，并及时反馈再审检察建议处理结果。
二是注重实效。《意见》第1条规定，检察机关要坚持法定性与必要性相结合的监督标准，增强监督的及时性与实效性，规范适用再审检察建议。法定性标准就监督依据而言，主要是指检察机关应当依据行政诉讼法第91条、第93条的规定来审查行政生效判决、裁定、调解书，是否符合法定再审条件。必要性标准就监督效果而言，主要是指检察机关应当结合生效判决、裁定、调解书作出时的司法政策和社会背景，监督的政治效果、法律效果、社会效果等因素，综合考量后再作出是否予以监督的决定。《意见》强调，增强检察监督的及时性与实效性，各级检察机关要对标最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”的检察履职要求，着眼于监督的质量、效率、效果，统筹实体公正、程序公正、社会公正综合把握。同时，《意见》也对法院提出依法接受监督，增强接受监督的主动性和自觉性，及时办理行政再审检察建议案件的要求。
三是维护司法公正。法院与检察机关都是党绝对领导下的司法机关，司法办案的根本目的和基本价值追求都是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。法院与检察机关在办理行政再审检察建议案件过程中，要从强化检察机关法律监督、促进法院公正审判的角度，进一步加强协同协作，依法规范履行审判和法律监督职责，共同促进行政争议实质性化解，合力维护司法公正和司法权威。
（二）行政再审检察建议的适用范围
一是规定了适用再审检察建议的法定情形。《意见》第2条根据行政诉讼法第93条第2款的规定，明确了适用再审检察建议的法定情形。检察机关制发再审检察建议的目的是督促法院启动再审程序，因此，案件符合行政诉讼法规定的再审条件是检察机关适用再审检察建议的法定标准。根据《意见》第2条规定，检察机关发现同级法院生效行政判决、裁定有行政诉讼法第91条规定情形之一的，或者调解书有损害国家利益、社会公共利益情形的，可以向同级法院提出再审检察建议。
二是规定了不适用再审检察建议的特定情形。《意见》第3条第1款规定，检察机关对同级法院再审或者审判委员会讨论后作出的生效行政判决、裁定、调解书，不适用提出再审检察建议的方式进行监督。行政诉讼法对抗诉和再审检察建议适用条件的规定是一致的，上述规定主要基于以下考虑：法院再审后作出的生效判决、裁定，由于案件经过一次再审程序，由同一法院再次启动再审程序予以纠正的可能性较小，监督效果不能得到保证；法院审判委员会讨论作出的生效判决、裁定，由于审判委员会是法院的最高审判组织，对该法院而言具有最高的专业性和权威性，这类案件由原审法院进行纠正也存在一定难度。因此，这类案件的生效判决、裁定，即使符合适用再审检察建议的法定情形，同级检察机关也不宜提出再审检察建议，一般应当提请上一级检察机关抗诉。
值得注意的是，由于《意见》侧重解决规范检法办理行政再审检察建议案件程序方面的问题，明确了《人民检察院行政诉讼监督规则》第89条规定的不适用再审检察建议的情形。但是《意见》并不排除《人民检察院行政诉讼监督规则》第90条规定的另一类不适用再审检察建议的情形，即发现原判决、裁定适用法律、法规确有错误的，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，地方各级检察机关应当提请上一级检察机关抗诉。
三是规定生效行政判决、裁定、调解书存在笔误或者表述瑕疵的，不属于适用再审检察建议监督的情形。根据《意见》第3条第2款规定，此类笔误或者表述瑕疵不属于适用再审检察建议监督的情形，但检察机关可以根据《人民检察院检察建议工作规定》《人民检察院行政诉讼监督规则》等相关规定提出改进工作建议。这一点反映出实践中可能存在的一些认识问题和偏差，检察机关应结合提出再审检察建议坚持法定性与必要性相结合的监督标准去理解并执行。
（三）行政再审检察建议的决定程序
一是坚持检察机关提出再审检察建议一般应当经检察委员会讨论决定的原则。行政诉讼法以及2018年最高法《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》没有规定行政再审检察建议的决定程序。但是检察机关对行政案件的监督在行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定了检察机关提出再审检察建议应当经检察委员会讨论的决定程序。《人民检察院行政诉讼监督规则》对这一决定程序也作了规定。再审检察建议是由同级检察机关向作出生效裁判、调解书的同级法院提出，规定提出再审检察建议一般应当经检察委员会讨论决定，有利于确保提出的再审检察建议规范严谨。
二是增加特殊情形检察机关可与同级法院会商解决的灵活规定。对于检察机关提出再审检察建议的工作机制给予适当灵活掌握，有利于进一步提升同级检察机关法律监督效能，符合及时发挥同级监督作用的现实需要，也符合全面落实司法责任制的要求。对于“特殊情形”，《意见》第4条并没有明确列举。从“存在特殊情形的，人民检察院可与同级人民法院会商解决”的表述可以看出，检察机关不经检察委员会讨论决定而提出再审检察建议，需要检察机关与法院沟通协商达成共识，因而法院对案件监督纠正的必要性通常是认可的，客观上没有必要再提交检察委员会讨论决定或者其他经检察机关与法院沟通协商一致达成共识的“特殊情形”，比如，据以作出原裁判的法律文书被撤销或者变更的或者其他案件有明显错误且经会商法院同意启动再审程序纠正的情形。该条款是否会因为没有列举具体情形而成为休眠条款，很大程度上取决于各级检察机关、法院的理解把握与有效利用。
作者：张相军，最高人民检察院检察委员会委员、行政检察厅厅长；张立新，最高人民检察院行政检察厅二级高级检察官；孙玲，最高人民检察院行政检察厅三级高级检察官。
