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原创 法语政言 法政生活2025年02月07日 07:27安徽

    “法不溯及既往”“从旧兼从轻”是法律适用的一般原则。《中华人民共和国立法法》第93条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）自2008年1月1日施行的，对于2008年年1月1日以前的建筑物、构筑物，如何认定是否为违法建筑并科以处罚？适用《城乡规划法》进行认定和处罚是否违法？以下规定和案例供参考。

     一、相关规定

   （一）违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效

1.《住房城乡建设部关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》(建法函[2011]316号)
全国人大常委会法工委：
    近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。
    我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。以上意见妥否，特请示，盼复。

2.《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发（2012）20号）

住房和城乡建设部办公厅：
    你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见。

     （二）《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分:“三、关于新旧法律规范的适用规则:根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”

     （三）《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第25条的相关规定

25.违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前，规划部门在该法实施之后作出⾏政处罚，应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定。

答：行政机关作出行政处罚决定，实体处理应当适用违法行为发生时有效的法律。但是，新法的规定更有利于被处罚人的，应当根据从旧兼从轻的原则，适用新法规定。

违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。

理由：《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范 问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在 新法施行以前，行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。根据原建设部的行政解释，违法建筑属于违法行为的持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日，因此，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。

 二、相关案例

     （一）贵阳中院(2023)黔01行终519号行政判决书。认为实体从旧，不适用《城乡规划法》。

上诉人（一审原告）杨某仙，住贵州省贵阳市南明区。

上诉人（一审原告）刘某顺，住贵州省贵阳市南明区。

上诉人（一审原告）刘某利，住贵州省贵阳市南明区。

上诉人（一审原告）刘某平，住贵州省贵阳市南明区。

上诉人（一审原告）刘某安，住贵州省贵阳市南明区。

上列五上诉人共同委托代理人陈**，贵州**律师事务所执业律师，执业证号：**。

被上诉人（一审被告）贵阳市南明区综合行政执法局，住所地贵州省贵阳市南明区。

    上诉人杨某仙、刘某顺、刘某利、刘某平、刘某安、刘某平、刘某安因责令限期拆除一案，不服贵阳市白云区人民法院（2023）黔0113行初250号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

    一审原告杨某仙等五人向一审法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销被告作出的筑（南）综执罚决字［2022］第0001754号《行政处罚决定书》；二、依法确认原告案涉**街**号**号房屋修建行为合法;三、被告承担本案的诉讼费用。

    一审认为，—-本案中，原告在南明区**街**号**号修建了案涉房屋，该房屋至今未取得相关建房手续。被告于2021年9月28日对案涉房屋进行立案调查，先后对原告的案涉房屋进行调查、现场勘验、询问并形成笔录、记录等。2022年3月23日，贵阳市自然资源和规划局向南明区人民政府作出复函，函告南明区人民政府原告修建的案涉房屋未取得相应手续。经过前期调查后，被告向原告作出并依法送达《责令停止（改正）违法行为通知书》，给予原告自行纠正的时间和机会。同年3月28日，被告对原告自行纠正情况进行复查并形成《责令改正情况复查记录》。因原告未自行纠正，被告经过集体讨论后，一致同意给予原告拆除案涉房屋的处罚决定。2022年3月29日，被告向原告作出并送达了《行政处罚事先告知书》，告知原告拟给予其拆除的行政处罚，并告知原告陈述、申辩和要求听证权利。经组织听证后，被告于2022年10月27日对原告作出并送达了案涉《行政处罚决定书》。—关于行政机关作出行政处罚的程序和实质规定，被告南明区执法局依法履行了立案、调查核实、集体讨论、处罚告知等法定程序，处罚过程中对违法事实进行了全面、客观、公正地调查，同时保证了原告陈述、申辩和申请听证的权利，相关文书依法进行了送达。贵阳市自然资源和规划局向南明区人民政府作出复函称杨某仙等7人在南明区**街**号等地修建的房屋未办理规划手续，故原告修建的案涉房屋系未取得规划许可系客观事实。被告对其违法行为作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法。对原告的诉请，一审法院依法予以全部驳回。

    宣判后，一审原告杨某仙、刘某顺、刘某利、刘某平、刘某安不服，向本院提起上诉称，一、一审法院背离、忽视案件客观情况，认定事实不清，导致错误判决。上诉人的房屋系贵阳钢厂分配的福利住房，上诉人的翻建行为在当时情况下属于某某厂修建职工福利住房的行为，其行为已经取得贵阳钢厂的同意，涉案房屋应是贵阳钢厂分配给职工的福利住房，上诉人并不存在违建行为，案涉房屋也不应认定为违章建筑；二、一审法院适用法律错误，判决明显错误。被上诉人在作出行政处罚行为时，不仅事实方面未调查清楚，其作出处罚决定的程序也存在重大违法，该行政处罚应认定为无效，一审法院忽视前述法律规定，单方适用对被上诉人有利的法条规定定案明显不当；三、被上诉人作出行政处罚决定以及一审法院作出判决明显违背“法不溯及既往”的法律适用准则。请求：一、依法撤销（2023）黔0113行初250号行政判决书，并将本案发回重审或者依法改判；二、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。

    本院认为，—。本案中，五上诉人陈述其于2001年及之前修建了贵阳市南明区**街**号**号案涉房屋，且提交了相关证人证言予以佐证，在被上诉人南明执法局未提供相反证据证明案涉房屋修建时间的情况下，应认定案涉房屋系上诉人于2001年左右修建。而《中华人民共和国城乡规划法》系2008年1月1日施行。被上诉人南明执法局于2022年10月适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》，对上诉人2001年修建案涉房屋的行为予以行政处罚，被上诉人作出的该讼争行政处罚决定适用法律错误，亦未综合考虑案涉房屋存在的实际情况。上诉人的涉案房屋未经审批建设多年未有管理部门立案调处，但在纳入征收范围后,被上诉人即立案调查，启动违法建筑处理程序，亦有违正当程序原则。且被上诉人所作被诉《行政处罚决定书》，未查明认定上诉人修建案涉建筑物的面积，属基本事实认定不清。综上，被上诉人南明执法局作出的筑（南）综执罚决字［2022］第0001754号《行政处罚决定书》，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项规定，依法应当予以撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律错误，本院依法予以改判。综上，上诉人的上诉理由部分成立，对其请求中的合理部分本院予以支持。上诉人诉请确认其案涉**街**号**号房屋修建行为合法，因该项请求系行政机关的行政权限范围，故对该部分诉请本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销贵阳市白云区人民法院（2023）黔0113行初250号行政判决。

二、撤销贵阳市南明区综合行政执法局于2022年10月27日作出的筑（南）综执罚决字[2022]第0001754号《行政处罚决定书》；

三、驳回上诉人杨某仙、刘某顺、刘某利、刘某平、刘某安的其余诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人贵阳市南明区综合行政执法局负担。

本判决为终审判决。

（二）重庆市高级人民法院（2020）渝行终222号行政判决书。认为违法状态持续，适用《城乡规划法》

判决理由摘录“依照全国人大法工委法工办发（2012）20号《关于对违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定‘违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态’，本案违法建筑虽修建完成于2006年，但在违法建筑被拆除，原房屋未恢复原状之前，违反城乡规划的法律后果始终存在，故行政机关对该违法仍然具有查处权利。”