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法律放光彩

行政处罚的实施机关，从1996年制定的《行政处罚法》到2021年新修订的《行政处罚法》版本，都是只规定了“具有行政处罚权的行政机关”和“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”这两种主体。前者为职权主体，后者为授权主体。虽然《行政处罚法》还有相对集中行政处罚权和委托执法以及下放执法权的规定，但这些规定没有改变行政处罚只有“具有行政处罚权的行政机关”和“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”这两种主体的格局。这种行政处罚只有“具有行政处罚权的行政机关”和“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”这两种主体的格局，在理论上可以称之为行政处罚主体二元论。根据《行政处罚法》立法之初就是针对行政处罚三乱（设定乱、主体乱、程序乱）而制定的背景，以及行政法或行政组织法的一般理论，职权主体应当是指根据宪法和组织法设立的各级人民政府以及县级以上人民政府的所属部门。政府及其所属部门设立的临时机构、议事机构、协调机构、临时机构、派出机构和内设机构等，均不属于职权主体，即不属于《行政处罚法》规定中的“行政机关”。《行政处罚法》规定中“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，在非严格书面表述的场合，会被简称为授权组织。但是，必须注意，不能忘记，这个授权组织是有特定限定的，即（1）仅指“法律、法规授权”，不包括行政规章和行政规范性文件的所谓“授权”；（2）仅指《行政处罚法》规定的“具有管理公共事务职能的组织”，不包括临时机构、议事机构、协调机构、临时机构、派出机构和内设机构等的所谓“组织”。《行政许可法》和《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中，对行政许可实施机关和规范性文件制定机关的规定，也是采取了与《行政处罚法》一致的二元论标准。临时机构、议事机构、协调机构、临时机构、派出机构和内设机构等所谓的“组织”，并不在其“授权组织”之列。

但在行政诉讼中，法院在确定适格被告时根据司法解释，是将有法律、法规、规章授权的行政机关派出机构、内设机构、临时机构和其他组织统称为授权组织。这个诉讼主体资格问题上的授权组织，跟行政许可实施、行政处罚实施和行政规范性文件制定的行政主体资格问题上特定含义的授权组织，是不同质的概念。行政机关和法院经常有意无意地将此两种不同的授权组织概念相混淆，行政被告在诉讼中也经常有意地将其混淆。

在授益性行政中，突破二元论标准，以适格被告标准对待行政主体标准，并无大碍。在实务中，如果没有其他贪赃枉法的问题，审计和纪检监察部门一般也会予以认可。

但毕竟诉讼主体适格，不等同于就有行政主体资格。在一般行政领域有行政主体资格，也不等同于在行政许可、行政处罚和行政规范性文件制定等特定方面就有主体资格。所以，在非授益性行政中，特别是规范性文件制定和行政处罚方面，针对行政机关和法院惯于浑水摸鱼的做法，我们需要特别保持头脑清醒和坚定的立场。在行政处罚中，行政机关和法院将行政机关的派出机构和内设机构以自己的名义独立对外实施行政处罚视为法律、法规或者规章授权，即将行政机关的派出机构和内设机构称为授权组织，显然是突破和脱离了《行政处罚法》二元主体论的理论框架和制度框架。那么，将行政机关的派出机构和内设机构称为授权组织，对于二元主体论来说，到底是《行政处罚法》的意外还是例外呢？如果是“意外”，该如何收拾？如果是例外，该如何解释？欢迎探讨。

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