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莫良于学 知识认知

新修订的《行政处罚法》第33条明确规定了轻微违法、初次违法等情形可适用轻罚或免罚，但实践中，执法人员往往对适用此类规定持谨慎态度，甚至存在“不敢适用”的现象。这种“轻罚免罚适用困境”不仅影响法律实效，还可能削弱行政处罚的教育功能。

造成这种困境的原因，可以从以下几个角度分析：一是执法人员风险规避心理。执法人员面对问责压力与责任倒查，若适用轻罚免罚后当事人再次违法或引发舆论质疑，执法人员可能面临“不作为”的追责风险。同时，考核机制导向偏差，部分地方将处罚数量与执法绩效挂钩，倒逼执法人员从严办案。例如，某地海事部门将罚款金额作为考核指标，直接抑制了轻罚免罚的适用空间。

二是法律适用标准模糊。首先，概念界定不清晰，“违法行为轻微”“及时纠正”等缺乏细化标准，导致裁量权过大。例如，虽强调“过罚相当”，但未明确具体量化指标，实践中不同部门对“轻微”的理解差异显著。其次，证据规则不完善，当事人需自证“无主观过错”，但普通民众缺乏取证能力，执法人员也难引导有效举证。

三是认知偏差与制度惯性。存在“违法必罚”思维定式，部分执法人员认为行政处罚应以惩戒为主，忽视教育功能，甚至将免罚视为“纵容违法”。同时，习惯路径依赖，长期形成的“一刀切”执法模式难以适应新法要求。例如，某市场监管部门延续旧有裁量基准，未根据新法调整免罚清单适用规则。

解决执法实践中的困境，可以考虑从以下几方面综合施策。一是细化裁量标准，并发布案例指导。制定《行政处罚裁量基准》，明确“轻微违法”“及时纠正”等情形的具体认定条件（如违法次数、金额、社会影响等）。例如，江苏省已通过发布典型案例，统一“初次违法”的认定标准为6个月内无同类违法行为。

二是优化考核指标，建立容错机制。可以将“轻罚免罚适用率”“当事人满意度”纳入考核体系，替代单一的罚款金额指标。例如，浙江省将“教育整改率”作为执法质量评估标准。建立容错免责制度，对依法适用轻罚免罚但引发争议的案件，经评估后免除执法人员责任。例如，某市规定经集体讨论决定的免罚案件不追究个人责任。

三是强化程序保障与监督。完善证据规则，明确当事人举证责任边界，简化整改证明流程。例如，北京市要求执法人员主动记录整改过程，减轻当事人举证负担。同时，加强司法监督，通过行政诉讼案例明确轻罚免罚的适用边界。例如，最高人民法院发布的指导性案例强调“无主观过错”应结合客观证据综合认定。

“轻罚、免罚适用困境”本质上是法律原则、风险规避与制度惯性的冲突。解决这一问题需通过细化标准、优化考核、强化监督等系统性改革，推动行政处罚从“以罚代管”向“教育优先”转型，最终实现“过罚相当”的立法初衷。

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